Экспертное мнение
Стимулирование развития транспортной отрасли России – один из ключевых факторов роста отечественной экономики. При этом современную ситуацию в автодорожном комплексе страны нельзя не назвать сложной. Среди острых тем – высокая степень износа и неудовлетворительное техническое состояние большинства дорог, региональная неравномерность в развитии дорожной сети, несовершенство российского законодательства в данной области, вопросы финансирования. О проблемах строительства и ремонта региональных автодорог и стратегиях их решения рассказал заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по транспорту Сергей ТЕН.
Главная проблема – дефицит ресурсов
– Сергей Юрьевич, основная тема нашего разговора сегодня – региональные дороги и все, что с ними связано. Начнем с проверки Счетной палаты РФ, которая выявила серьезные финансовые нарушения в деятельности Росавтодора в отношении выделения субсидий регионам на дорожное строительство в 2012-2013 годах. Долг ведомства оценивается в 43 миллиарда рублей. По мнению аудиторов, основная часть средств доходила до региональных бюджетов лишь в конце года, в результате чего региональные власти не успевали их освоить…
– Я далек от мысли, что кто-то в Росавтодоре заинтересован в искусственном задерживании выделяемых средств. Регионы у нас разные, следовательно, существуют разные подходы и приоритеты в решении региональных проблем. Поверьте, есть много примеров и фактов, когда некомпетентно составленная проектно-сметная документация не позволяет вовремя преодолеть все формальности, связанные с выделением федеральных средств. В отношении дорожных администраций субъектов хочу посоветовать: активнее сотрудничайте с РАДОРом. Эта ассоциация обеспечивает эффективную связь с Росавтодором, с Комитетом по транспорту Государственной Думы, Министерством транспорта РФ, с другими органами государственной власти.
С другой стороны, президентом России Владимиром Путиным поставлена задача в течении 10 лет удвоить объем дорожного строительства – и на федеральных дорогах, и на региональной сети, и эту задачу с нас никто не снимает. Поэтому за ситуацию на региональных дорогах спрос будет равный как с губернаторов, так и с федеральных органов исполнительной власти. Другое дело, что для выполнения поручения президента регионам катастрофически не хватает финансовых ресурсов, дефицит средств оценивается в районе 100 миллиардов рублей ежегодно.
– Нехватка средств – тема известная, и в свое время были надежды на концессионное законодательство в дорожном хозяйстве, однако данные схемы не нашли широкого применения на региональных дорогах. В чем причина этого, на Ваш взгляд?
– В настоящий момент концессионные соглашения, долгосрочные инвестиционные контракты в дорожной отрасли широко использует ГК «Автодор» на федеральных автомобильных дорогах М-4 «Дон», М-11 «Москва – Санкт-Петербург», Северном обходе города Одинцово; начата реализация проекта строительства Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД).
Что касается регионов, то причин, на мой взгляд, несколько. Во-первых, «закредитованность» региональных бюджетов – и, как следствие, слабая заинтересованность инвесторов. Есть и другие варианты: например, Иркутская область, где достаточно стабильная финансовая история, но инвесторов отпугивают высокие требования финансовых институтов и коммерческих банков. Поэтому необходимо транслировать в субъекты успешно реализованные проекты, например, в Татарстане или Удмуртии.
Вторая причина – кадровая. Для того чтобы эффективно применять 44-ФЗ, нам нужно наработать судебную практику и подготовить высококвалифицированных специалистов как со стороны заказчика, так и со стороны подрядчика, а это три миллиона служащих; как минимум, для этого необходимо время. Закон заработает в полную силу с 2016 года, и к этому моменту необходимо устранить все «детские болячки». На сегодняшний день в него уже четыре раза вносились изменения. Это говорит о том, что закон – живой организм, который совершенствуется и вполне восприимчив к конструктивным замечаниям, которые нарабатываются практикой. На мой взгляд, сегодня необходимо отладить эффективную работу экспертного сообщества и экспертных организаций. Что, в свою очередь, поднимет на новый уровень качество предоставляемых услуг и товаров.
Третий момент – слабая законодательная база. Главное – отсутствует механизм долгосрочного бюджетного планирования. К примеру, Федеральный закон о ГЧП, внесенный в Госдуму в марте 2013 года, уже в апреле был принят в первом чтении, однако до второго чтения он так и не дошел. Региональные законы о ГЧП приняты в 67 субъектах РФ, и федеральному законодателю сегодня важно сохранить преемственность и, в принципе, остановится на неких рамочных моментах. Ведь по сути государственно-частное партнерство – это замена бюджетных средств частными при создании объектов государственной или муниципальной собственности. В любом случае, рано или поздно мы поймем, что без работы над сокращением издержек и поиском новых источников финансирования мы не решим поставленные перед нами задачи.
Комплексные меры
– Но где же в нынешней и политической и экономической ситуации изыскать эти дополнительные средства?
– Во-первых, убежден, что мы не сможем обойтись без федеральной поддержки. В сложившийся ситуации необходимо решить вопрос об увеличении региональных дорожных фондов как минимум в два раза. 100 миллиардов рублей, которые Министерство транспорта РФ планирует добавить, позволят выполнить поручение президента, но они не решат вопросы ремонта дорог и проблемы муниципальных дорожных фондов по развитию и приведению улично-дорожной сети в нормативное состояние.
Второй вопрос, и мы на площадке Экспертного совета Комитета Государственной Думы по транспорту его неоднократно поднимали: дороги регионального, межмуниципального, местного значения должны быть освобождены от уплаты налога на имущество автомобильных дорог и налога на землю по аналогии с федеральными дорогами. Либо пусть эти налоги станут дополнительными источниками формирования региональных и муниципальных дорожных фондов.
В-третьих, 56% от общего размера вреда, наносимого федеральным дорогам, приходится на транспортные средства с разрешенной массой свыше 12 тонн. Необходимо внедрять на автомобильных дорогах регионального и межмуниципального значения эффективную систему контроля за соблюдением весогабаритных параметров. Сегодня механизм работает в единичных регионах. К примеру, в Республике Татарстан количество нарушений не превышает среднеевропейские показатели в 2-3%, это при том, что по России он превышает 30%. По некоторым экспертным оценкам, ущерб, наносимый транспортом с превышением допустимых значений, в разы превышает размер всех дорожных фондов РФ.
– Вы в своих интервью постоянно подчеркиваете, что с созданием муниципальных дорожных фондов в стране выстроилась система финансирования в дорожном хозяйстве, создан некий каркас. С другой стороны, понятно, что система не заработала эффективно. Если на строительство и реконструкцию дорог средства пошли, то содержание и ремонты катастрофически недофинансируются. В 2014 году на содержание дорог выделялось 31,6% средств, на ремонт – 29,3%, на капитальный ремонт – всего 2,2%.
– Вы абсолютно правы. При таких темпах финансирования у нас межремонтный срок региональных дорог сейчас составляет 47 лет. Сегодня общая протяженность сети российских дорог – 1395,6 тысячи километров, и только 50,9 тысячи километров – это дороги федерального значения. При этом львиная доля муниципальных и региональных дорог не то чтобы не соответствует нормативам – почти половина местных дорог не имеет твердого покрытия и почти 9% не имеют круглогодичной связи с опорной сетью дорог. В этой ситуации, на мой взгляд, нужно давать больше финансового маневра регионам. Нынешние требования нашего Министерства финансов и бюджетного законодательства снижают любую инициативу. К перечисленным выше мерам (назовем их стратегическими), думаю, можно добавить еще ряд вариантов. Есть субъекты, где развитие дорожной инфраструктуры в приоритете, и региональная власть выделяет дополнительные средства из бюджетов – к примеру, Татарстан, Нижегородская, Сахалинская области и ряд других субъектов РФ. Необходимо перестать перенаправлять дорожные средства на другие нужды, затыкая ими брешь по социальным программам. Активнее применять концессионные соглашения: думаю, в большинстве субъектов можно рассматривать проекты реконструкции, строительства мостов, развязок и расшивки «узких» мест, отдавая концедентам участки строительства. Работать с теми подрядными организациями, которые настроены на долгосрочные отношения с региональной властью: например, в Иркутской области вполне можно рассматривать проекты под гарантии погашения процентных ставок по кредитам. Серьезнее относиться к контролю весовых параметров, к внедрению систем ИТС. Сегодня в Государственной Думе подготовлен и внесен законопроект, позволяющий регионам более активно внедрять системы безопасности на основе фото- и видео-фиксации нарушений без привлечения государственного финансирования на принципах ГЧП. Мы считаем, что с учетом дефицита бюджета можно привлекать на установку деньги инвесторов, заключая с ними концессионные соглашения, как в случае с платными дорогами. Окупаться вложения будут за счет собранных с водителей штрафов и так далее.
Что касается муниципальных дорожных фондов, сегодня фактически на одно муниципальное образование приходится в среднем от 2-3 миллионов рублей. Создавать аппарат под такие средства неэффективно, нет просто в достаточном количестве квалифицированных кадров – поэтому необходимо рассматривать возможность укрупнения муниципальных дорожных фондов и передачи их , к примеру, на районный уровень. Главное, необходимо четко представлять вектор развития каждого муниципалитета, района, региона и соотносить все проекты с развитием округа и России в целом.